在路边卖菜的菜农。 （人民视觉图/图）

卖菜获利21.05元，却被罚款11万元。近日，河南省洛阳市西工区法院官微“西工法院”发布的一则案例通报，因为严重违背公众生活经验的认知，被质疑为行政部门“处罚过当”，从而登上热搜。

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通报显示，河南省洛阳市西工区一位卖菜大爷，抽检出所售蔬菜农残超标，被行政机关作出罚款55000元，同时加罚55000元的行政处罚。不过，最终法院裁定不准予强制执行，二审法院裁定驳回复议申请，维持原裁定。

从2022年的陕西榆林“5斤芹菜被罚6.6万案”，到如今的河南洛阳“卖菜大爷巨额罚款案”，近年来，关于行政部门是否处罚过当引发的争论愈来愈多。各起案件中，行政部门执法的出发点是安全，尤其是农产品质量安全法于2023年1月修订之后，扩大了监管范围，加大了处罚力度，进一步考验行政部门究竟该如何根据实际情况运用裁量权的执法智慧。

“裁量问题一直存在。”中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员孙娟娟，曾参与农产品质量安全法部分立法起草工作，她向南方周末记者介绍，为了确保食品、农产品安全，立法和执法趋于严厉是大势所趋，但是，在具体执法过程中，也要充分考虑涉案数量、案值大小和从业主体规模大小等客观因素。

孙娟娟说，部分地方会专门针对小商贩的情况进行立法，这是一个调适“过罚相当”的探索。

依法确是

5

万元起步

“西工法院”对案件详情进行了细致介绍：三轮车卖菜摊主姜某，从洛阳某大型批发市场批发一批姜、菠菜、青椒进行售卖。该批菜品经行政机关抽检为农残超标蔬菜，销售额198.4元，获利21.05元。行政机关对其蔬菜摊作出罚款55000元同时加罚55000元的行政处罚决定，后向西工区法院申请强制执行。

西工区法院审查后认为，姜某系从大型批发市场进货，其有理由相信所进产品符合食品安全标准，且总销售收入仅为198.4元。本案行政机关没有考虑到姜某蔬菜摊系初次违法，无主观故意，其也积极配合调查，未造成实际危害后果等因素，对姜某蔬菜摊而言处罚过重，有违过罚相当原则，处罚明显不当。

在农产品质量安全法修订之前，因为处罚金额的大幅度差异，以往类似案件常常会引发执法依据到底是食品安全法还是农产品质量安全法的争议。食品安全法第一百二十四条第一款第一项规定，对农药残留等超标的违法行为，货值金额不足一万元的，罚款为五万元以上十万元以下，亦即最低罚款金额为五万元；而修订前的农产品质量安全法第五十条，对农药残留等超标违法行为处罚，规定二千元以上二万元以下罚款。两部法律关于农药残留的罚款金额存在较大差距。

不过，2023年1月1日正式修订实施的农产品质量安全法提升了罚款金额，第七十一条规定，销售农药、兽药等化学物质残留农产品，货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款，货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。

孙娟娟介绍，修订农产品质量安全法主要是为了实现和食品安全法的衔接，修订后，“农安法”扩大了适用范围，明确将中小农户纳入监管范围，提升了处罚金额。并且明确了两者的监管范围，农产品质量安全法主要监管农产品的生产，食品安全法主要监管农产品的销售流通环节。

因此，在洛阳卖菜大爷这一案件当中，适用的法律应该为食品安全法。而且，在“西工法院”的案情通报中，出现“其有理由相信所进产品符合食品安全标准”的表述，所以，法院判决依据的也是食品安全法。

不过，孙娟娟分析，执法过程中，还有很多其它因素的考量，还要考虑情节是否轻微、危害是否严重这些因素，针对个案进行裁量。

海普睿诚律师事务所律师姚梦竹说，此次案例的法律适用性没有问题，但是货品来源是农贸市场，这个市场归属相关部门监管。行政部门也要根据事实和性质、情节以及社会危害性进行合理裁量。

“西工法院”透露，在审查案件过程中，借助西工区行政争议多元预防化解中心，多次组织双方当事人进行调解。因双方无法达成一致意见，最终法院裁定不准予强制执行。随后，行政机关提出复议申请，二审法院裁定驳回复议申请，维持原裁定。

本案生效后，西工区法院针对案件审理过程中发现的问题发出司法建议，就相关行政机关健全完善行政裁量权基准，推进公正文明人性化执法等方面提出建议。

“我见过很多案例，都会找一些理由从轻处罚，这个监管部门不让步，可能背后有原因。”孙娟娟介绍，通常而言，行政部门会根据具体情况做出裁量，实际上，榆林芹菜案之前，行政部门对这家涉事商户也有过免罚记录。但是，实践过程中会遇到很多问题，例如，如果发现农产品超标问题十分严重，这种情况下还是会从重处罚。

南方周末记者致电洛阳市西工区市场监督管理局，以及西工区法院了解案件详情，对方均拒绝接受采访。

安全前提下的自由裁量

在华南农业大学农药学系教授黄继光看来，针对农产品农药残留的监管，不仅只是立法、执法问题，也是一个普法问题。他向南方周末记者分析，国家对农作物种植使用农药化肥，在时间地点、剂量、浓度上，规定非常严格、细致，只要严格按照用药标准实行，农药残留肯定能达到标准，“比如，收割上市之前多少天不能再打药了，这些规定很明确”。

黄继光介绍，通常而言，农产品在送到消费者灶头之前，至少要通过两道针对农药残留的把关：一道是农贸市场、商超的抽检，另外一道就是在生产阶段严格控制农药的使用。而且，随着国家对食品安全、消费者保护力度的加强，对源头的安全管理越来越强。

“现在很严厉了。如果不按照规定用药，是要触犯法律，要被刑事拘留的。”黄继光说，为了严格控制农药使用，国家首先对农药销售制度进行了改革，现在需要具备一定知识和资质的人员和机构才可以销售农药，而且需要承担指导科学用药的部分义务。

即便如此，在实际运行过程中，还是会出现一些问题。黄继光发现，一些大型蔬菜生产基地或者种菜大户，非常清楚不按照规定用药的后果，所以用药时十分小心谨慎，但是一些小农户并没有意识到这层利害关系，“一旦出问题，他可能觉得就是喷洒了点农药，其实说不定是要拘留的”。

在实践过程中，小农户、小商户往往正是执法的难点。孙娟娟介绍，中国国情特殊，农产品供应链当中，存在大量小规模从业者，如农业环节的小农户，食品生产经营环节的小作坊或小餐饮，这些散在各个环节的小业主，同样肩负保障食品安全的责任。

孙娟娟说，当时陕西榆林“5斤芹菜被罚6.6万”引起舆论关注后，事件因自上而下的督查，和当地监管领导的回应被定性为“过罚不当”。不过，也有因此类案件减轻从轻处罚，市场监管单位被公益诉讼追责的案例。所以，监管人员面临着执法两难的困境。“裁量就看个案，现在一些地方有基准考虑，什么情况下免罚，一些监管人员又怕被追责。”她说。

通常而言，行政部门在实践过程中，会根据涉案金额、危害大小等实际情况，做出自由裁量。孙娟娟说，一些地方会有针对食品摊贩、小餐饮的立法，这些地方法规当中，对小农户、小摊贩、小商户的处罚标准降低了很多。

不过，从法理层面讨论，食品安全不能结果导向。食品安全问题“零容忍”是健康所需，就事论事的“过罚不当”，主要考虑了涉案蔬菜数量和案值小、从业者主体规模不大的因素，更没有显见的食品安全问题。然而，即便被查处的违法违规行为，也并非总具有显见的实质性危害，也有风险防控之必要性。

南方周末记者 李在磊 南方周末实习生 田鑫

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